De verdeling van het provinciefonds moet ervoor zorgen dat de verschillende provincies de middelen ontvangen om uitvoering te kunnen geven aan de opgaven waar zij verantwoordelijk voor zijn. Dat is een ingewikkeld vraagstuk; niet alleen omdat de omvang en de aard van de opgaven per provincie verschillen, ook de wijze waarop zij daar invulling aan kunnen geven. Het is daarom niet mogelijk de toekomstige verdeling louter en alleen te destilleren uit bestaande uitgavenpatronen. Het verdeelvraagstuk van het provinciefonds vraagt om een langetermijnvisie op de taken van provincies, en keuzes van de fondsbeheerders. De ROB acht het voor de minister onontkoombaar om meer normatieve keuzes te maken, en daarbij rekening te houden met de sociaal-economische, geografische, culturele en historische verschillen tussen provincies. Dit om meer recht te doen aan de eigenheid van de provincies. Een toekomstbestendige verdeling vraagt nadrukkelijk om een politiek-bestuurlijke weging van de fondsbeheerders en niet van de provincies zelf.
Voor een toekomstbestendig verdeelmodel vindt de ROB het niet verstandig de verdeelsleutel uitsluitend te baseren op bestaande uitgavenpatronen
Dat concludeert de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn advies ‘Nieuw verdeelmodel provinciefonds. Bouwstenen bij het voorliggende verdeelvoorstel’ dat op 20 september 2024 is verschenen.
Adviesaanvraag van BZK én IPO
Maart 2024 ontving de ROB een adviesaanvraag van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, over een nieuwe verdeling van het provinciefonds. De adviesaanvraag kwam in samenspraak met de Bestuurlijke adviescommissie Financiën en Openbaar bestuur van het Interprovinciaal Overleg (IPO) tot stand.
Naar een bestuurlijk oordeel
Het voorliggende verdeelvoorstel – onderzoeksrapport van Cebeon – vormt een vertrekpunt voor een nieuwe verdeling. Het doet meer recht aan de verschillen in kosten en corrigeert weliswaar enkele weeffouten in de huidige verdeling, maar is niet toekomstbestendig. Voor een toekomstbestendig verdeelmodel vindt de ROB het niet verstandig de verdeelsleutel uitsluitend te baseren op bestaande uitgavenpatronen. Dit houdt onvoldoende rekening met de verschillen in mogelijkheden die provincies hebben en met de kosten van toekomstige opgaven. De opgaven voor natuurbeheer verschillen, de normen voor openbaar vervoer en mobiliteit zijn achterhaald en de economische en demografische opgaven verschillen en lopen steeds verder uiteen. Daarbij acht de ROB het noodzakelijk om normatieve keuzes te maken over de wijze waarop provincies in staat moeten worden gesteld invulling te geven aan hun rol, taak en verantwoordelijkheid – dit vraagt volgens de ROB nadrukkelijk om een politiek-bestuurlijke weging.
Noodzakelijke aanpassingen voor een toekomstbestendig verdeelmodel
De ROB adviseert voor de toekomstige aanpak vooraf een realistischer beeld te schetsen van wat met de verdeling van het provinciefonds wordt beoogd, en wat op basis van de beperkte onderzoeksmogelijkheden kan worden bereikt. Daarbij is het van belang te onderscheiden welke taken wettelijk goed zijn afgebakend en waarbij op basis van objectieve kostenfactoren een redelijk goed beeld mogelijk is van de verschillen in kosten. Dit stelt provincies in staat om recht te doen aan hun rol, taak en verantwoordelijkheid die voortvloeien uit de eigenheid van iedere provincie en de positie van middenbestuur.
Zorg voor samenhang op de korte en lange termijn
De ROB beschouwt de herijking van het provinciefonds als een meerjarig en samenhangend traject. De eerste stappen kunnen alleen worden gezet als ook duidelijke afspraken worden gemaakt over het vervolg en het einddoel.
Lange termijn
Bij het ontwikkelen van een visie op de taken van de provincies op de verschillende beleidsterreinen waarvoor de provincies verantwoordelijk zijn, is het belangrijk dat er goed zicht komt op de structurele lasten voor de infrastructuur. Ook de verschillen in de kosten voor het natuurbeheer moeten beter in kaart worden gebracht. Verder is het van belang dat er een norm komt voor wat een aanvaardbaar voorzieningenniveau voor het openbaar vervoer inhoudt, zodat daar de bekostiging op kan worden gebaseerd.
De ROB adviseert deze onderzoeken binnen een termijn van drie jaar af te ronden, om daarmee samen met een duidelijke visie op de rol, taak en verantwoordelijkheid van de provincie op de onderscheiden beleidsterreinen de basis te leggen voor een toekomstbestendig verdeelmodel.
Korte termijn
In de tussenfase stelt de ROB de volgende concrete aanpassingen voor.
- Kom tot een samenhangende verdeling voor de kosten op de clusters Economie, Ruimte en Cultuur en maatschappij. Houd daarbij rekening met de sociaal-economische, geografische, culturele en historische verschillen tussen provincies.
- Honoreer niet de absolute groei, maar de relatieve groei van inwoners.
- Verdeel de kosten voor Friese taal en cultuur via een decentralisatie-uitkering.
Bij de nieuwe verdeling moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheden van provincies om eigen inkomsten te vergaren. Hoe meer inkomsten provincies kunnen vergaren, hoe minder inkomsten ze uit provinciefonds hoeven te ontvangen voor het dekken van de kosten. Naast de opcenten op de motorrijtuigenbelasting gaat het om de inkomsten uit vermogen. De ROB komt in zijn advies met een minder vergaande en eenvoudiger vorm van inkomstenverevening.
Richtinggevend advies
Het provinciefonds zou provincies onderling in een gelijkwaardige positie moeten brengen. Het advies van de ROB is richtinggevend en biedt de nodige handreikingen aan de beheerders van het provinciefonds voor een politiek-bestuurlijke weging, om te kunnen komen tot een toekomstbestendige verdeling waarbij ook oog is voor de leefwereld in de provincies.
